学习贯彻监督法 认真履行人大监督职责

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国从中央到地方各级行政区域都设有人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力的机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力的机关。同时，宪法和法律也明确赋予了地方各级人民代表大会及其常委会以相应的立法权、决定权、监督权和任免权。

监督权是人大的一项重要职权，是指人民代表大会及其常委会依照宪法、法律规定，监察、检查、督促政府、法院、检察院依法履行职责，防止违宪、违法行为，保证宪法、法律正确实施，维护人民根本利益的强制性权力。人大监督权，从根本上讲就是人民当家作主的政治权力，是人民管理国家事务的重要体现。

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。目前，我国已经建立并逐步完善了党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等制度。此外，还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督，等等。这些监督制度共同构成了全方位、多层次的党和国家监督体系。在党和国家监督体系中，人大监督具有重要的地位。人大及其常委会作为国家权力机关对“一府两院”进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法赋予人大的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。

对于人大及其常委会监督职权和基本程序，我国宪法和有关组织法都作了明文规定，特别是2006年8月十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称监督法），对各级人大常委会的监督更作了全面规定，是各级人大常委会开展监督工作的重要法律依据。

下面我将根据我国宪法和有关组织法、监督法等法律法规有关规定精神，与大家共同学习人大监督四个方面有关知识。

一、人大监督的特点及内涵

（一）人大监督的特点

人大监督的特点是指人大及其常委会的监督区别于其他形式的监督所独有的特性。其主要特点体现为：

1、民主性。一是人大及其常委会是人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民行使国家权力。二是人大及其常委会的监督权是由集体行使，集体讨论问题，集体决定问题，实行合议制。其他机关和个人都不能代替人大及其常委会的监督权。

2、全局性。人大及其常委会作为国家权力机关，主要负责讨论重大问题，从制度上解决全局性问题的，只管重大事项、不管具体事务，只决定、不执行，按照法律和人大决定解决具体问题是政府和法院、检察院的职责。

3、权威性。人大及其常委会作为国家权力机关的监督，是代表人民，以国家的名义进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有很大的权威性。拒绝人大及其常委会的监督，不接受人大及其常委会提出的监督意见，不认真研究处理人大及其常委会提出的审议意见，不执行人大及其常委会依法作出的决定、决议，是要承担相应法律后果的，包括可以依法予以罢免、撤职等。

4、督促性。人大及其常委会行使监督权，其目的主要是为了督促政府、法院和检察院自己纠正违法行为，促进政府、法院和检察院提高依法办事的水平，严格执法，公正司法，而不是代替他们处理具体事物。

（二）人大监督的内涵

人大监督，就是人大及其常委会按照宪法和法律的规定，对本级政府、法院和检察院的工作和法律实施情况所进行的监督。具体包括以下内客：

1、人大监督的主体，是各级人大及其常委会。国家权力机关的监督权，只能由人大及其常委会行使，其他任何组织和个人都不能行使。至于各级人大代表、人大及常委会组成人员参加各项工作报去审议、进行视察、执法检查、调研以及其他活动，是其依法履行职责的一部分，他们个人都不能单独成为人大监督的主体。

2、人大监督的对象，是本级政府、法院和检察院。

3、人大监督的内容，是工作监督和法律监督。所谓工作监督，就是对政府、法院和检察院的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行的监督。所谓法律监督，就是对规范性文件是否符合宪法和法律所进行的监督。

4、人大监督的形式，共七种，包括：①听取和审议工作报告和专项工作报告；②审查和批准计划、预算及执行情况；③执法检查；④规范性文件的备案审查；⑤询问和质询；⑥特定问题调查；⑦审议和决定罢免案、撤职案等。

二、人大监督应当遵循的原则

　　根据宪法和有关法律的规定以及各级人大常委会的多年实践经验，监督法把各级人大常委会行使监督权的原则，规定为“五个坚持”，

  （一）坚持中国共产党的领导的原则　  

　　监督法第三条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”这条规定是人大常委会行使监督权必须坚定不移予以遵循的指导思想和政治原则。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党。人大及其常委会要自觉地接受党的领导，在依法履行职责的过程中，全面贯彻党的路线方针政策，使党的主张经过法定程序成为国家意志，切实把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是人大工作必须始终坚持的最重大的政治原则。也是做好人大工作最根本的政治保证。

   （二）坚持依法行使监督权的原则

　　监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”坚持依法办事，是人大监督工作必须遵循的法制原则。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。简单的说就是依法监督，有序监督。

   （三）坚持民主集中制，遵循集体行使职权的原则

　　宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”监督法第四条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”人大及其常委会行使监督职权，实行集体负责制，集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定。这是人大及其常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。简单的说就是集体监督，重点监督。

   （四）坚持接受人民代表大会监督的原则

　　监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”人大常委会是人民代表大会的常设机关，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关，人大常委会行使监督职权的情况，与人大常委会行使其他法定权力一样，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。

   （五）坚持公开原则

　　监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。可以说，公开原则是保证人大及其常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益，同时也把人大监督工作置于人民的监督之下的重要保障。

监督法虽然只规范人大常委会的监督工作，但所规定的上述原则，也同样适用于人民代表大会的监督工作。

　　　三、人大监督的主要形式

（一）听取和审议“一府两院”工作报告

听取和审议“一府两院”工作报告，包括人大听取和审议“一府两院”的年度工作报告，人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告，是人大及其常委会监督“一府两院” 工作的基本形式。

1、人大听取和审议“一府两院”的年度工作报告

根据我国人民代表大会制度的实践，全国和各级人民代表大会每年举行例会时，都必须听取和审议“一府两院”的工作报告，并通过相应的决议，对过去一年的工作进行总结，部署安排新的一年工作。这是对“一府两院”工作的一种全面的、权威的监督。

2、人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告

由于人民代表大会一年只召开一次会议，因此对“一府两院” 工作的经常性监督是由人大常委会来承担的，听取和审议“一府两院”的专项工作报告，是人大常委会开展经常性监督的重要形式之一。

监督法规定，人大常委会应当每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。

人大常委会确定听取和审议“一府两院”专项工作报告的原则、途径和程序，监督法都有相关规定要求，因时间关系就不展开阐述，请各位认真自学。

另外，近年来各地人大常委会在依法行使监督权的实践中，根据人大监督的特点和优势，在听取和审议专项工作报告的基础上，积极探索，进一步延伸、发展对“一府两院”工作的监督形式，形成了以 “工作评议”和“满意度票决”等监督形式，是人大监督效果明显增强。如2013年以来，县人大常委会及主任会议按照监督法相关规定和要求，先后听取和审议了“一府两院”财政预决算、教育教学改革、重大医患纠纷调处、集贸市场建设、柑桔产业发展、精准扶贫、城乡安全饮水、反贪污贿赂等51个专项工作报告，发出审议意见书36份。并在审议意见落实情况满意度票决中，对满意票未超过应到县人大常委会组成人员半数的《关于落实<县人大常委会关于重大医患纠纷调处情况报告的审议意见>的情况报告》和《关于落实<县人大常委会关于我县集贸市场建设情况的报告的审议意见>的情况报告》，责令重新办理，重新报告。同时，2013年以来，县人大常委会还对县经济和信息化局、县质量技术监督局、县环境保护局、县食品药品监督管理局、县国土局、县农业综合开发办、县教育局、县公安局、县水利局等政府部门单位进行了工作评议和满意度票决。通过听取和审议专项工作报告，开展“工作评议”，推行“满意度票决”，既拓宽了人大监督渠道，创新监督方式，监督向实质性推进深化，树立人大的权威和形象。又改进了“一府两院”的工作，增强了“一府两院”依法履职和接受人大监督的自觉性。

(二) 计划和预算监督

国民经济和社会发展计划是关于全国或某一行政区域经济社会的发展目标、任务、政策措施和工作部署的总安排。预算是关于中央或某一地方行政区域财政收入和支出的基本计划。

我国计划和预算管理的基本体制是：政府编制计划、预算草案，人大审查和批准计划和预算及执行情况的报告，人大常委会对决算和计划、预算执行过程中的情况进行监督。对计划、预算的审查和批准及其执行情况的监督，是宪法和有关法律赋予人大及其常委会的重要职权。

1、人大审查和批准计划和预算及执行情况的报告

(1) 审查和批准国民经济和社会发展计划，包括两个方面：一是审查和批准下一年度的计划（或者今后五年、十年的规划）和有关计划(或者规划)的报告；二是审查和批准关于上一年度计划执行情况的报告。

(2) 审查和批准预算，也是两个方面：一是审查和批准本年度的预算，二是审查和批准上一年度预算执行情况的报告。

2、人大常委会对计划、预算的监督。包括的内容有：

(1) 听取和审议计划和预算执行情况的报告。政府每年6月至9月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段计划、预算的执行情况。

(2) 审查和批准计划和预算的部分调整方案。计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中因客观情况的变化需要作适当调整的，政府必须将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

(3) 审查和批准决算。政府将一年来的预算执行情况编成决算，报经人大审查批准，获得人大的确定。这是一道法定的程序。预算法规定，决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。乡级政府财政部门编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。由于新形势新问题出现，党的十八大又提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”要求对政府公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四项预算，实现横向到边、纵向到底的审查监督“全覆盖”，更是对人大及其常委会监督提出新的要求。

(4) 听取和审议中长期发展规划的中期评估报告。监督法规定，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

(三) 执法检查

执法检查是各级人大行使监督职权的重要方式和经常性工作。执法检查具有以下基本特征：

(1)执法检查的性质是国家权力机关的监督；

(2)执法检查的主体是各级人大常委会；

(3)执法检查的监督对象是法律实施机关；

(4)执法检查既是法律监督也是工作监督。

监督法主要从以下几个方面对执法检查作了规范化、程序化的规定：

　  　第一、人大常委会参照确定听取和审议政府、法院和检察院专项工作报告议题的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。

　　　第二、人大常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。

第三、执法检查结束后，执法检查组及时提出执法检查报告，由人大常委会主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院将研究处理情况向本级人大常委会提出报告；为了增强执法检查的效果，切实解决执法实践中存在的问题，人大常委会主任会议还可以决定对研究处理情况报告提请常委会会议审议或者组织跟踪检查。所谓跟踪检查，就是在执法检查结束后，对执法检查报告所提建议、执法检查报告审议意见的落实情况进行检查。如2013年以来，县人大常委会先后对安全生产法、食品安全法、渔业法以及自治县城镇管理条例等法律法规开展了执法检查。为了保证执法检查不走过场、不流形式，县人大常委会运用专题视察、民主测评、专题询问、跟踪督办、满意度票决等综合手段开展了执法检查。检查结束后，县人大常委会又将存在的问题和建议整理登记，进行交办，限期办理落实。限期办理后，县人大常委会又专门听取县人民政府关于执法检查审议意见落实情况的汇报，并进行满意度票决。对于没有落实到位的，县人大常委会决定继续跟踪督办，直到全部办理落实到位，收到了很好效果。

(四)规范性文件的备案审查

规范性文件备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，目的在于维护社会主义法制的统一和尊严。监督法第五章对“规范性文件备案审查”作了规范。

监督法所称的规范性文件，是指除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。

监督法所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。如2013年以来，县人大常委会共对县、乡两级规范性文件备案审查55件，确保了政府相关文件的合法性，促进了依法行政。

    （五）询问和质询

询问和质询是人大代表和人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询，是人大代表和人大常委会组成人员的个人行为，不是人大常委会的集体行为。询问和质询的目的，是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评，以督促他们改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率。所以，询问和质询虽然是人大代表和常委会组成人员的个人行为，但其性质是人大及其常委会行使监督职权的方式之一，是人大常委会监督权的一种独特运行方式。

询问和质询的主要区别是：

(1)询问是人大代表和常委会组成人员在审议讨论议案和有关报告时，就议案、报告中不清楚、不理解等事项向有关机关提出问题，要求答复；质询是人大代表和常委会组成人员对有关机关工作中不理解、有疑问的问题，提出疑问和质疑，要求答复。询问的功能，主要是获取情况，同时也有批评的功能；质询的功能，主要是批评，同时也有获取情况的功能，因此，两者之间的侧重点有所不同。

(2)询问的程序比较简便，随问随答；质询的程序比较严格，必须依照一定的程序进行。

(3)询问是在审议议案和报告过程中提出的，因此，询问的问题大多与正在审议的议案和报告有关，但为了加深对议案和报告的理解，询问也不完全局限于议案和报告本身，与议案和报告内容相关的问题也可以提出；质询在会议期间随时可以提出，质询的问题可以与正在审议的议案和报告有关，也可以没有关系。

(4)询问，人大代表和常委会组成人员可以个人单独提出，也可以几个人联合提出，可以口头提出，也可以书面提出；质询只能由一定人数的人大代表和常委会组成人员书面联名提出，不能口头提出。（法定人数书面联名：全国人大一个代表团或者代表30名以上；地方各级人大代表10名以上。常委会组成人员：全国10人以上；省市州5人以上；县3人以上）

(5)询问可以由被询问机关的负责人答复，也可以由被询问机关下属机构的有关负责人答复；质询必须由受质询机关的负责人答复。

(6)询问通常由有关机关当场口头答复，如果对答复不满意，可以当场跟进提出询问，只有在不能当场口头答复的，经说明原因后，才另定时间答复或者书面答复；质询由主任会议确定答复的时间和方式(主任会议可以决定在当次会议答复，也可以在下次会议答复；可以口头答复，也可以书面答复)，有关机关答复后，如果提出质询的常委会组成人员过半数对答复不满意的，可以要求再次答复，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。

监督法第六章对询问和质询的提出与答复己作了规范化、程序化的规定。

   （六）特定问题调查

特定问题调查是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。

特定问题调查权，是宪法和有关法律规定县级以上人大的一项重要职权。提议组织特定问题调查委员会，是一种动议，不是一般意义上的议案。是在必要时成立的临时机构，不是常设机构。因此，在需要组织特定问题调查委员会时，必须临时提出人选，经常委会全体会议表决通过。

特定问题调查权，需要慎重行使，特别是要注意做到既不失职，又不越权。人大在行使职权的过程中需要组织特定问题调查委员会的时候，不应涉及依法应由政府、法院、检察院处理的问题。

（七）撤职案的审议和决定

撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法撤销(解除)其所任职务的一种行为。监督法规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。撤职同罢免一样，具有惩戒性质，但不是行政处分。

人大常委会审议决定撤职案，是人大行使监督权的重要形式，但审议决定撤职案还涉及对干部的监督处理，必须坚持党的领导，具体来说就是要坚持党管干部原则。

四、人大代表在人大监督中如何发挥特有作用

人大代表是依照法律民主选举产生，人大代表是国家权力机关的组成人员，代表着全体人民的利益和意志。人大代表的性质、职权和政治地位，决定了人大代表在我国政治生活中具有极其重要的作用。在人大监督工作中，人大代表应如何充分利用人大代表的地位和优势，充分发挥特有作用，我认为：

一是人大代表要增强履职意识，提高监督水平。要深刻认识人大代表是人民行使国家权力的代表，是国家权力机关的组成人员。人大代表素质不高，职权意识淡薄、履职能力不强，难以发挥人大的监督作用。要真正发挥代表的监督作用，至关重要在于代表自身能力建设，提高代表的政治和业务素质。

二是人大代表可以根据广大人民群众的呼声和要求，及时将广人民群众的共同愿望和需要迫切解决的实际问题和困难，通过提出建议、批评、意见和来信来访的方式，依法提交人大常委会，由有关的工作部门对情况进行分析，对问题进行研究后，根据具体情况和实际需要提出方案，依法由人大常委会做出决定；

三是人大代表可以持代表证就地进行视察，争取多了解和多掌握准确的第一手资料，必要时可以约见本级或下级有关国家机关负责人，反映情况、提出问题，并将在约见中获得的信息、了解和掌握的情况及时反馈给当地的群众，使问题得到合法、合理、圆满解决；

四是人大代表可以参加人大常委会组织的执法检查组的活动，以便将平时掌握和了解的情况及时反映给执法检查组，使执法检查组有针对性地开展执法监督检查工作；

五是人大代表可以根据需要，参加本级人大常委会组织的关于“特定问题的调查委员会”的工作，以利于充分发挥熟悉本地情况的优势，为“特定问题的调查委员会”依法开展工作出谋划策。

总之，人大及其常委会对本级政府、法院和检察院的工作和法律法规实施情况的监督权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。监督权对人大及其常委会任免权、立法权、重大事项讨论决定权起着重要的保证作用，是保证人大及其常委会意志得到实现的重要机制，也是最具人民代表大会制度特点的一项重要制度。人大及其常委会依法行使监督权，切实做好新时期监督工作，增强监督实效，对于促进依法行政、公正司法，贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略，坚持人民代表大会制度，维护改革发展稳定的大好局面和最广大人民群众的根本利益，构建社会主义和谐社会，具有极其重要意义。